周叶中:全面依规从严治党创新“不能腐”的体制机制

【来源:光明日报 | 发布日期:2016-06-03 | 作者:周叶中 】    

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调:“坚持全面从严治党、依规治党,聚焦监督执纪问责,深化标本兼治,创新体制机制,健全法规制度,强化党内监督,把纪律挺在前面。”党的十八大以来,以中央八项规定为代表,把党的纪律挺在前面,通过党内法规,规范和约束党员领导干部的行为,对净化党的作风、约束党员行为、纯洁党员队伍发挥了重要作用。随着党风廉政建设的不断推进,以创新体制机制为重点,强化和完善“不能腐”的防范机制就显得越来越紧迫和必要。在全面从严治党走向新阶段的关键时期,必须按照习近平总书记的讲话精神,将全面依法治国的思想、方法与全面从严治党结合起来,不断完善党内法规,全面依规从严治党,努力创新“不能腐”的体制机制。

从“不敢腐”到“不能腐”:制度建设重点的转变和发展

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出:“3年来,我们着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题,使不敢腐的震慑作用充分发挥,不能腐、不想腐的效应初步显现,反腐败斗争压倒性态势正在形成。”“不敢腐”“不能腐”“不想腐”在遏制腐败方面,既是“三位一体”的统一关系,又体现出渐进性和阶段性特点。在现阶段,巩固“不敢腐”的成果,充分实现“不能腐”,并向“不想腐”发展,既是反腐败制度建设的任务目标,也是制度建设发展进程的指南针。“不敢腐”突出党纪国法的惩戒功能,通过严格的执纪和执法、司法等活动,坚持“老虎、苍蝇一起打”,依法依纪严厉惩处腐败分子,从而形成对腐败分子的震慑效果和对全党的警示作用。如果说“不敢腐”是在腐败现象出现后,运用严格的纪律和严厉的法律对腐败行为予以惩处,那么“不能腐”则是通过预先确立的科学制度对可能出现的腐败风险点予以防控,从而杜绝腐败现象的发生。

通过制度建设,建立“不能腐”的防范机制,就是要加强对权力的监督与制约。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”这条箴言提醒我们,必须将权力关进制度的笼子里,通过制度监督和制约权力。建立“不能腐”的防范机制,首先应当按照发挥市场在资源配置中起决定性作用的要求,制定权力的负面清单,界定清楚权力的边界和范围,让权力有所为、有所不为,杜绝权力的不作为和乱作为。建立“不能腐”的防范机制,还要求制定权力的运行程序和运行方式,规定权力行使的步骤、权限和程序,规定法定手段特别是强制手段的范围和行使要件,坚持重大事项信息公开和重大决策公民参与的机制,让权力行使符合正义的要求,也让正义通过看得见的方式得以实现。建立“不能腐”的防范机制,关键是完善权力监督制度,强化党委承担主体责任和纪委承担监督责任的监督机制,加强权力机构内部的相互监督,完善人大监督、政协监督和公民监督的制度,让权力始终在制度的框架内运行。同时,建立“不能腐”的防范机制,还需要协调好制约监督权力和保障权力有效运行的关系,使权力的运行更加符合权力设置的目的,让权力在阳光下运行。

从“不敢腐”到“不能腐”,表明反腐败斗争在制度建设层面已经取得重大进展,也预示着反腐败的制度建设进入一个新的阶段。从“不敢腐”到“不能腐”的阶段转换,也表明制度建设将在未来承受更加严峻的考验和压力。这就需要充分运用法治思维,科学建立制度,严格执行制度,扎紧制度的笼子,推动反腐败斗争持续深入地发展。

通过制度“治标固本”,运用法治思维实现“不能腐”

全面依法治国和全面从严治党共同构成“四个全面”战略布局的重要组成部分。在党的作风建设中运用法治思维,是全面依法治国和全面从严治党相结合的题中应有之义。法治,作为人类治国理政经验的结晶,既可以运用于推进国家治理体系和治理能力现代化,也可以运用于对执政党进行治理。现代政治是政党政治,现代政治也是法治政治。法治已经成为世界各国所普遍接受的治国理政方式。通过法治的国家治理和社会治理,已经成为世界各国走向文明的必然路径。执政党作为国家的领导力量和社会的中流砥柱,理应被纳入法治的轨道。法治思维是以法律为依据、以人的行为为调整对象、以权利义务为调整机制、以合法性为判断标准的思维方式。将法治思维运用于执政党的作风建设,是中国共产党执政方式的重大创新。

法治思维是一种以行为为规范对象的思维,与当前反腐败“治标,是为治本赢得时间”的工作思路相一致。从法治的角度看,所谓“标”是指部分党员领导干部与党纪国法相违背的各种失序行为,而所谓“本”是指造成失序行为的政治社会根源。腐败现象归根到底是部分党员领导干部理想信念缺失所致。根绝腐败的“治本”之策,当然是加强党员领导干部的理想信念教育,治理导致腐败的社会经济根源,形成良好的社会风气和执政氛围。然而,从内心根除腐败思想并非一日之功,社会治理也非一时之事。这些都需要较长时间的思想教育、风气重塑和习惯养成。从我们党在执政过程中面临的严峻任务和复杂形势而言,“治本”固然重要,但通过“治标”带动“治本”,为“治本”赢得时间,已经成为当务之急和现实选择。

马克思曾经指出,在法律的眼中,“我”是不存在的,存在的只是“我”的行为。

因此,从行为入手,通过整治党员领导干部的失序行为,在行为整治的过程中,严惩各类违法违纪行为,纠正形形色色的不正之风,扫清业已形成的积弊,将有力地推进习惯养成和作风强化。同时,在运用法治思维“治标”、管理各种行为的过程中,通过制度建设,将良好的工作作风和工作方式转换为制度,用制度的规范性和权威性固化党的优良作风,并通过制度的刚性约束,推动党的优良作风向党员领导干部的有序行为转变。党的十八大以来的各项举措,厘清了反腐败斗争“治标”与“治本”的关系,改变了通常通过“治本”来“治标”的思维。“治标”带动“治本”的新思维,既通过立竿见影式的行为矫正,让民众看到中国共产党的切实变化,又为“治本”赢得时间,并带动社会环境的变化,消除或减少造成党员行为失序的客观因素,从而巩固“治标”的效果,形成依法从严治党管党的新常态。

通过制度建设推进作风建设,探索实现“不能腐”的制度规范

作风建设关系党的生死存亡,优良作风是党立于不败之地的法宝。优良作风不仅是党性教育的体现,也是制度规范的体现。党的十八大以来,通过制度建设推进党的作风建设,改变党员干部形象,直击作风之弊和行为之垢,带动国家之变、社会之变、民生之变、环境之变,成为作风建设领域的新亮点和新特色,也为探索实现“不能腐”提供了制度规范。

突出对党员行为的微观控制和刚性约束,在行为规约的潜移默化中强化作风建设,渗透“不能腐”的刚性约束和心理教化。党员行为是党员思想观念和所受社会影响的外化表现,也是民众观察执政党的切入点。在绝大多数时候,党员行为与民众利益有着直接关联,民众对党员行为的关注度较之对于党员思想观念、执政宏观环境的关注度更高。执政党对党员思想的教化、对社会环境的改造,最终目的也是为防止党员行为的失序。制度建设抓住了“管行为”这个关键,着重对党员行为进行微观控制和刚性约束。中央“八项规定”及其后续颁布的各项措施和禁令,全方位管住了党员领导干部的行为,直指监督对象和监督目标,不模糊,不空谈。而且大多数规定已具体到数字、具体到级别、具体到人,特别是对一些已经为部分党员领导干部见怪不怪、司空见惯的行为,有着极强的针对性。具体、全面、刚性的制度,有助于对党员的行为进行精细化矫正与规范,将有力地增强制度的效果,进而通过良好的制度效果取信于民。

将党员行为控制与社会正能量培育结合起来。较之长期的思想教化,对党员行为的控制更易且更有利于取得治党的效果。部分党员的失序行为能够在较短时间内得以矫正和规范,体现出党员行为的可控性,从而有利于重塑党员的正面形象,增强民众对中国共产党的执政信心。对党员行为的制度化控制,必须立足于制度的长期坚持。习近平总书记用“坚持坚持再坚持”强调制度可持续性的重大意义。长期坚持的制度和对于制度的长期坚持,有利于行为的习惯化,从而将党的各项纪律和制度内化为党员的习惯和修养,取得与思想教化相同甚至更佳的效果,还能有效避免思想教化的教条化和空洞化。同时,党员领导干部的行为,对于普通民众的行为有着较强的示范效应。因此,对党员行为的规范,也有利于对普通民众的行为产生正面导向作用,从而将对党员行为的规范,与消除导致党员行为失序的客观因素结合起来。由此可见,制度建设虽然以矫正和规制党员行为为核心,但也能对权力运行的社会环境进行优化。

尊崇党章权威,推进党内法规更加细密,以精准实现“不能腐”

制度建设离不开建章立制。建立完备的党内法规体系,是体现制度建设成果、推进制度实施的基础和必要条件。习近平总书记指出:“全面从严治党首先要尊崇党章。”党章是党的指导思想、主张和行为规范在制度层次的集中体现,也是党内法规的灵魂和统帅。党章在党内法规中的地位,与宪法在国家法律体系中的地位相同,在党内具有最高效力。任何党员领导干部的行为,都必须与党章相符,而党内所有的纪律和制度规定,也都必须以党章为依据,任何行为和制度都不得与党章相抵触。尊崇党章,是建设党内法规体系的第一步,也是落实运用法治思维从严治党的第一步。

依规治党,要求将全党各级组织和全体党员的行为纳入党内法规的轨道,运用党内法规所形成的制度,规范和约束自己的行为。因此,在党章的统帅作用下,形成科学、完备的党内法规体系,实现党内生活和党员行为有规可依,是实现全面依规治党的前提。党的十八大以来,党内法规建设不断取得新突破,中央先后制定《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等重要的党内法规,党内法规体系不断完善,运用法治思维从严治党的意识正在不断培育。然而,客观而言,党内法规的科学程度和成熟程度还有较大的提升空间。如何体现党的政策与策略和党内法规的联系,如何从规范层面体现“不能腐”的制度内涵,这些有关党内法规的重大理论和实践问题仍有待解决。创新“不能腐”的体制机制,需要进一步提升党内法规的科学化、民主化、规范化水平。

从党内法规的角度看,构建“不能腐”的防范机制,应当更加精细化地设计制度条文和制度细节,以精准实现“不能腐”。依规从严治党管党的核心要义,是通过规范和约束党员领导干部的行为,推进党的作风建设。因此,党内法规应当清晰界定党员领导干部的行为准则,明确违纪行为的范围和标准,让党员领导干部明晰自己的行为边界。同时,党内法规应当有别于一般的党内政策性文件,而是将原则性的政策话语精准化,将各项纪律和规矩,运用规范化的语言进行表达,运用程序化的方式予以贯彻,使之具有可执行性和可操作性,为“不能腐”提供更加明确的指针。再者,考虑到社会发展变迁性与党内法规文本稳定性之间的关系,应当通过党内法规实施机制的不断完善,实现党内法规和社会发展的协调。应当建立党内法规解释机制、党内法规执行裁量基准等机制,及时回应党员领导干部和社会各界对于党内法规的疑惑,解决党内法规执行中的疑义,填补党内法规实施过程中发现的制度漏洞和制度缺陷,推动党内法规在实施过程中更加科学化和规范化。

正如王岐山同志在十八届中央纪律检查委员会常务委员会第六次全体会议上的工作报告中指出的:“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开,是思想认识的一次飞跃,是管党治党的理念创新。”从“不敢腐”到“不能腐”,同样也是依规从严治党的一次飞跃。通过创新体制机制实现“不能腐”,不仅将塑造风清气正的执政氛围,纯净社会风气,唤回党的优良作风,为实现“不想腐”创造良好的制度环境,而且将为建立“党内法治”探索出一条可行路径。

(作者系武汉大学副校长)

 

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